Le tribunal administratif annule pour des raisons de procédure une décision de mesures conservatoires

Le jugement du Tribunal administratif annule la décision N° 2008-MC-01, et par voie de conséquence la décision N° 2008-AA-01. Cette annulation intervient sur base d’un moyen tiré de l’inobservation par le Président du Conseil d’une règle procédurale inscrite dans la loi du 17 mai 2004 relative à la concurrence. Auparavant, le Tribunal administratif écarte cependant divers autres moyens de procédure et donne quelques précisions utiles.

I : sur la jonction des deux recours

• les deux décisions entreprises sont intimement liées, et il est partant dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice de joindre les deux recours

II : en ce qui concerne la décision et la procédure relatives aux mesures conservatoires

• la décision imposant des mesures conservatoires ne constitue pas un simple acte préparatoire à la décision au fond, mais elle s’inscrit dans une procédure parallèle à l’instruction au fond, relève d’une autorité autre que celle compétente pour décider au fond et est l’aboutissement d’une procédure spéciale prévue par la loi qui répond à des critères d’appréciation qui lui sont spécifiques. Cette décision est de nature à produire des effets juridiques obligatoires affectant les intérêts de l’entreprise visée et est donc susceptible d’un recours immédiat
• l’EPT a un intérêt à agir en annulation uniquement contre les éléments décisionnels de la décision attaquée, à l’exclusion des éléments de la motivation relatifs à un constat prima facie d’un comportement abusif. Ceux-ci ne peuvent être critiqués que dans le cadre de l’examen de la justification au fond du recours. L’EPT est encore sans intérêt pour attaquer la partie de la décision relative aux mesures conservatoires qui ne crée pas de nouvelle obligation dans son chef et ne modifie donc pas de façon caractérisée sa situation juridique, mais se limite à reprendre une obligation préexistante en vertu d’une décision antérieure d’une autre autorité, en l’espèce de l’Institut Luxembourgeois de Régulation. Il en est ainsi d’autant plus que cette partie de la décision a cessé de produire ses effets, dans la mesure où elle a été mise à exécution
• la procédure d’urgence de l’article 11 de la loi de 2004 est autonome dans son déroulement par rapport à la procédure au fond et s’en distingue par son objet. Les exigences formelles de l’article 9 relatives à la saisine du Conseil de la concurrence (en ce que cet acte de saisine doit contenir une description détaillée du fait dénoncé et de son incrimination et tous les éléments de son existence présumée) ne sont donc pas applicables à la présentation d’une demande de mesures conservatoires au Président du Conseil de la concurrence
• le texte de l’article 23 de la loi de 2004 est ambiguë et le Président du Conseil a donc valablement pu chercher à l’interpréter de manière à rétablir une certaine cohérence. Cette ambigüité ne s’étend pas à la question de savoir si l’adoption de mesures conservatoires doit faire l’objet au préalable d’une communication des griefs. Dans la mesure où cet article fait une référence claire et précise à l’article 11 de la loi, la procédure des mesures conservatoires est soumise à l’exigence d’une communication des griefs. Les inconvénients que peut engendrer cette solution sur la mise en œuvre de la procédure des mesures conservatoires (par le biais notamment des délais qu’il convient d’observer dans le cadre d’une procédure de communication des griefs sur base des articles 23 et 24) sont des considérations d’opportunité par rapport à un choix politique qui ne sont pas de nature à influer sur l’interprétation à donner à une disposition légale claire et non équivoque sur ce point. Les principes de primauté, d’effectivité et de coopération loyale issus du droit communautaire, avancés pour justifier l’inapplicabilité dans le cadre d’une procédure de mesures conservatoires des dispositions légales relatives à la communication des griefs et des délais y associés, ne sont pas de nature à tenir en échec les dispositions légales en question en l’absence de règles communautaires directement applicables auxquelles ces règles nationales seraient contraires
• la communication des griefs n’est pas soumise à une forme particulière et ne constitue pas une fin en soi. Il s’agit d’un moyen pour fournir à l’entreprise concernée tous les éléments nécessaires à la préparation de sa défense. Elle peut donc être constituée par une succession d’écrits, de notes et d’audiences orales
• la question de savoir si une pratique donnée constitue une atteinte grave, immédiate et irréparable à l’ordre public économique pouvant justifier des mesures conservatoires ne doit pas figurer dans la communication des griefs, puisqu’il ne s’agit pas d’un grief adressé à l’entreprise concernée, mais d’une qualification à opérer par le Président à partir des faits contradictoirement débattus devant lui
• les dispositions de l’article 24 de la loi de 2004 imposant un délai de 2 mois entre la communication des griefs et l’audition devant le Conseil de la concurrence sont applicables aux demandes de mesures conservatoires. En l’espèce, l’EPT ne disposait que d’un délai de trois semaines pour prendre position par rapport au dernier élément écrit reprenant les griefs qui lui étaient reprochés. La décision sur les mesures conservatoires encourt l’annulation de ce chef
• les dispositions de l’article 24 de la loi de 2004 imposant la présence du ministre ayant dans ses attributions l’économie lors de l’audition organisée par le Conseil de la concurrence sont applicables aux demandes de mesures conservatoires. Cette présence revêt une importance particulière et le vice de procédure découlant de son absence constitue un manquement substantiel auquel il ne peut être remédié par d’autres moyens. La décision sur les mesures conservatoires encourt l’annulation de ce chef

III : en ce qui concerne la décision et la procédure relatives aux astreintes

• la décision, dans la mesure où elle impose des astreintes, en retient le principe et aucune autre décision n’est requise pour rendre ce principe opposable à l’EPT. Dans cette mesure, cette décision est un acte final de procédure de nature à affecter directement la situation juridique de l’EPT et est donc susceptible d’un recours immédiat
• par suite de l’annulation de la décision prononçant les mesures conservatoires, la décision sur les astreintes perd sa base et sa justification dans la mesure où elle impose des astreintes et encourt de ce fait l’annulation sur ce point
• l’EPT n’a pas d’intérêt à agir contre cette décision dans la mesure où elle retient que l’entreprise s’est conformée sur un point donné à la décision relative aux mesures conservatoires. L’EPT n’a pas non plus d’intérêt pour attaquer les motifs qui sous-tendent ce constat
• l’EPT n’est pas directement affecté dans sa situation personnelle par la partie de la décision qui invite des tiers à porter à la connaissance du Conseil de la concurrence d’éventuelles contraventions à la décision sur les mesures conservatoires et n’a donc pas d’intérêt à attaquer cette partie de la décision